La liberté contractuelle des collectivités publiques, est une liberté complexe. C’est une liberté complétée par un ensemble de pouvoirs généraux détenus par toutes les personnes publiques parties à un contrat. Ainsi, avant de s'engager sur un AO, il est impératif de bien connaître l'ensemble des prérogatives de l'administration.

En droit public, en France, la théorie générale du contrat administratif admet donc l'existence de pouvoirs exorbitants de l'administration, une aptitude à pouvoir modifier ou résilier unilatéralement le contrat pour un motif d'intérêt général. Ces pouvoirs d'exécution du contrat entre les mains de l'administration sont les seules règles véritablement communes à l'ensemble du contrat administratif. L'administration n'a pas besoin d'inscrire dans le contrat l'existence et les modalités d'exercice de ses pouvoirs puisqu'il s'agit pour elle de l'exécution d'une de ses missions d'intérêt général.

Le respect de l’objet et du contenu du contrat public 

Un contrat administratif a probablement plus à voir avec un contrat d’adhésion qu’avec un contrat synallagmatique. En France, il y a l’idée qu’un contrat public n’est pas véritablement un contrat, il est d’abord le support de l’organisation de l’action publique. C’est ce qui explique que la plupart du temps il comporte des clauses règlementaires. Cela veut donc dire que son contenu est plus ou moins largement dicté par l’administration.

Le contrat administratif est placé à un niveau très bas dans la hiérarchie des normes et probablement à un niveau infra-règlementaire. Les stipulations du contrat doivent non seulement respecter la loi mais aussi des normes règlementaires voir infra-règlementaires. Autrement dit, le contrat public est bien la loi des parties mais la liberté contractuelle y est réduite.

Elle est réduite à un double point de vue. Les procédures de passation de ces contrats sont déterminées par la loi et les règlements. Ensuite, une grande part du contenu du contrat est aussi déterminée par la loi et le règlement. Un certain nombre de disposition législative mais surtout règlementaire impose certaines stipulations. Les règles d’interprétation du contrat desdites stipulations laissent peu de places à la négociation et à la discussion.

Le pouvoir de modification du contrat

Ce pouvoir a été consacré pour la première fois dans l'arrêt du Conseil d'Etat du 21 Mars 1990 « Cie générale française des tramways ». L'administration va pouvoir réduire, transformer ou augmenter les obligations du cocontractant. De telles transformations ne doivent pas conduire à spolier le cocontractant, c'est pourquoi il a droit à être indemnisé.

L'exercice de ce pouvoir de modification pour motif d'intérêt général est subordonné à 3 conditions :

• La modification du contrat doit être justifié par un motif d'intérêt général. Il est nécessaire d'adapter la modification à des conditions nouvelles. Le droit public considère qu'un contrat ne doit pas être trop rigide et ne doit pas empêcher les modifications d'intérêt général. Puisque l'intérêt général n'est jamais un principe financier, les clauses financières du contrat ne peuvent pas être modifiées unilatéralement. L'administration par principe, ne peut pas réduire les droits pécuniaires du cocontractant. Cette règle de l'immutabilité des clauses financières du contrat n'est pas valable en droit public et en ce qui concerne les contrats de partenariat.
• La modification doit être mesurée et raisonnable. Il ne doit pas y a voir un bouleversement de l'économie du contrat. Si tel est le cas, le cocontractant pourra refuser la modification ou obtenir du juge administratif la résiliation du contrat. Ce pouvoir de modification unilatérale est par principe un pouvoir extérieur au contrat. Cela n'est pas valable en droit des marchés publics. En droit public, la modification unilatérale est prévu par le code des marchés publics, il encadre et limite les conséquences de modification unilatérale. Dans le code de la commande publique, la modification est prévue par le contrat lui-même et les clauses règlementaires partie au contrat.

Si le cocontractant refuse la modification décidée par l'administration, il commet une faute de nature à provoquer la résiliation du contrat sans indemnité.

Le pouvoir de résiliation unilatérale 

En cas de faute ou de carence grave du cocontractant, l'administration peut d'autorité mettre fin unilatéralement au contrat, c'est la résiliation sanction. Elle existe par principe dans tous les contrats publics. Cependant, il y a beaucoup d'exceptions. Au sein des concessions de travaux publics, le pouvoir de résiliation sanction doit être prévue par le contrat. S'il n'est pas prévu dans le contrat, l'administration devra saisir le juge administratif.

Il existe une autre forme de résiliation. C'est la résiliation unilatérale indépendante de toute faute du cocontractant. Ce dernier dispose d'un certain nombre de garanties. Il va être indemnisé du préjudice que lui cause la résiliation unilatérale du contrat pour motif d'intérêt général. Parfois, la résiliation unilatérale coûte cher à l'administration et donc elle le fait rarement.

L'administration dispose de prérogatives qui la place dans un rapport de domination vis-à-vis de son cocontractant. C'est vrai quand elle le sanctionne, le transforme ou qu'elle met fin au contrat. Ce principe s'explique essentiellement par la primauté de l'intérêt général sur les intérêts individuels.