Cas d’espèce : litiges relatifs à un bail emphytéotique administratif
Le conseil municipal d’une commune avait, dans le cadre d’un bail emphytéotique, cédé, contre le paiement d’une redevance annuelle symbolique, un terrain à un office public d’habitat (OPH). Ce dernier devait en sus, en contrepartie de ce bail, s’engager à la construction d’une maison de retraite qu’il rétrocéderait à la collectivité à la fin dudit bail. Les deux parties s’étaient parallèlement mises d’accord sur le fait de laisser, la gestion de la future maison de retraite à un établissement public créé par la commune pour cette fin expresse, et ce, moyennant le versement d’un loyer à l’OPH.
Alors qu’aucun document contractuel n’avait encore été établi entre les parties, l’OPH s’était lancée dans la construction de la maison de retraite. À la fin des travaux en 2008, l’établissement public crée par la commune en a pris possession. Un premier puis un second litige survinrent entre les parties, qui furent respectivement relatifs à la conclusion du bail emphytéotique et au montant des loyers. Afin de résoudre ce contentieux, les parties signèrent un protocole transactionnel destiné à fixer leurs obligations mutuelles et à formaliser le bail emphytéotique ainsi que la convention de mise à niveau.
Considérant ces différents contrats comme irréguliers, plusieurs élus de la commune ainsi qu’une association locale, tous tiers aux différentes négociations, saisirent le tribunal de Toulouse d’un recours pour excès de pouvoir. Leurs requêtes ayant été rejetées, les requérants firent appel de ces jugements devant la cour administrative d’appel de Bordeaux et obtinrent gain de cause.
Objet du contrat et prix, des critères fondamentaux qui permettent de distinguer une convention d’occupation domaniale d’un marché public
La cour d’appel, pour annuler les jugements attaqués, raisonne en trois temps.
Se référant premièrement à l’article L. 13311 du Code général des collectivités territoriales, elle jugea que le contrat aux termes duquel il revenait à l’OPH de construire une maison de retraite médicalisée sur le domaine privé de la commune répondait à la définition de bail emphytéotique administratif. Poursuivant ce raisonnement, elle considéra que le montage contractuel constitué du bail emphytéotique et du contrat de mise à disposition de la maison de retraite à l’établissement public créé expressément par la commune, donnait un caractère indivisible à l’ensemble contractuel.
S’intéressant dans un deuxième temps à la qualification juridique de ce montage au travers du prisme d’une jurisprudence du Conseil d’État en date du 15 mai 2013, laquelle donne les outils pour distinguer une convention d’occupation domaniale et un marché public, la cour s’est attachée à examiner l’objet du contrat et son caractère onéreux.
- L’objet du contrat
L’objet du contrat répondant à une commande clairement exprimée par la commune, la cour a établi qu’alors même que la construction de la maison de retraite était l’œuvre de l’OPH, maître d’ouvrage qui devrait l’exploiter jusqu’à sa rétrocession, la commune avait, au regard des modalités de l’opération, conservé la qualité de pouvoir adjudicateur.
- Son caractère onéreux
La rémunération de l’OPH étant matérialisée par un loyer payé par le gestionnaire de la maison de retraite, loyer calculé sur la base du coût réel de l’opération, la cour a mis en évidence l’existence d’un prix.
La cour, s’appuyant sur ces résultats, requalifia le contrat en marché public de travaux et releva que l’absence de mise en œuvre d’une procédure de concurrence entachait d’illégalités l’ensemble contractuel.
Dans un troisième mouvement, saisie de conclusions à fin d’injonctions, la cour releva que « le vice entachant les délibérations annulées constitué par un manquement aux obligations de mise en concurrence avait affecté gravement la régularité de la procédure » de telle façon qu’aucune mesure de régularisation n’était possible. Elle jugea également qu’en l’absence de l’invocation par la commune et l’OPH de quelque « intérêt général suffisamment circonstancié », il y avait lieu d’ordonner aux parties de procéder à la résiliation des contrats dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l’arrêt.
